<표 1> ｢정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률｣ 제정 과정광고총서 2019-1
정부광고법 제정의 정책적 함의저 자
▣ 최지혜(한국언론진흥재단 연구위원)▣ 최일도(한국언론진흥재단 연구위원)▣ 김병희(서원대학교 교수)정부광고법 제정의 정책적 함의
초판 인쇄 2019년 12월 15일초판 발행 2019년 12월 20일저 자 최지혜･최일도･김병희발행인 민병욱발행처 한국언론진흥재단주 소 서울특별시 중구 세종대로 124 프레스센터 12층~15층전 화 (02) 2001-7114 팩스 (02) 2001-7720ISBN 978-89-5711-020-1 93300정부광고법 제정의 정책적 함의
최지혜･최일도･김병희<목차>
1. 정부광고법 제정 목적과 취지 … 11) 정부광고법 제정 배경 ······························································12) 정부광고법 제정 의미 ······························································42. 정부광고법의 사회적 기능과 역할 … 101) 정부광고법 관련 법규의 연관성 ·············································102) 정부광고법과 언론의 사회적 기능 보전 ·································193) 해외 언론지원 정책 ································································213. 정부광고법의 함의 … 231) 정부광고를 통한 정책홍보 업무 효율화 ·································23
2) 정부광고의 공익성 제고 ·························································283) 정부광고법의 경제적 기능과 역할 ··········································304. 쟁점에 대한 제언 및 결론 … 381) 정부광고 대행 업무의 민간 개방요구에 대한 제언 ···············382) 단일 수탁기관 지정 타당성에 대한 제언 ·······························413) 정부광고법 제9조에 대한 논란과 제언 ··································434) 정부광고 수탁기관의 역할에 대한 제언 ·································495) 정부광고 수탁기관의 기능과 위상강화를 위한 제언 ··············57 참고문헌 … 661. 정부광고법 제정 목적과 취지
1) 정부광고법 제정 배경정부광고는 국민의 세금으로 집행되는 정책홍보 방법이다. 지난 2018년 12월 13일 ｢정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률｣(이하 ‘정부광고법’)이 발효되기 전까지는 국무총리훈령(제541호 정부광고 시행에 관한 규정)(이하 ‘훈령’)에 따라 정부광고가 시행되었다.훈령이든 법령이든 정부광고 시행 창구를 문화체육관광부로 일원화했던 이유는 정책홍보의 공공성과 효율성 그리고 세금집행의 투명성 확보에 있었다. 문제는 훈령의 특성상 구속력을 지니지못한다는 점이었다. 이에 정부기관 등은 편의상 또는 훈령 미인지 상황에서 각자 정부광고를 시행하는 사례가 빈번했고 그 규모 또한 작지 않았으리라 추정된다.
일부에서는 정부광고 시행 과정에 폐단이 나타나기도 했는데 그 이유는 주로 정부광고를 게재하고자 희망하는 매체 간의 과다한 경쟁 때문이었다. 민간 광고시장도 광고를 수주하기 위한 경쟁이 존재하지만 정부광고를 둘러싼 매체 간 경쟁이 첨예한 까닭은 정부광고 광고주의 매체 결정과정에 복잡한 이해관계가 작용하기 때문으로 판단된다. 민간 광고주가 광고매체를 선택하는 기준은 당연히 마케팅 효과이며 매체들도 이러한 원칙을 알고 있다. 때문에 민간 광고주를 대상으로 벌이는 매체 간의 경쟁은 광고효과를전제로 하게 되어 제한적이다. 문제는 정부광고를 대하는 광고시장의 태도는 판이하다는 것이다. 정부광고는 정부가 국민에게 알려야 하는 내용을 집행하는 것이기 때문에 오히려 광고효과를 더 크게 고려해야 한다. 그럼에도 “정부광고 수주는 나눠 갖는 것”이라는 그릇된 관행이 정부광고의 본질을 흐려온 게 사실이다. 일각에서는 정부광고가 언론산업을 지원하기 위한 지원제도라고 곡해하는 경우도 있지만 이것은 엄연히 본말을 호도하는 주장이다.
정부광고와 관련된 지금까지의 제도적 영향도 지적할 수 있다. 정부가 시행하는 사업이나, 의견수렴 등 절차를 짚어야 하는 과정에는 대부분 ‘공고’의 규정이 있다. 정부는 특정한 정책이나 사업을 수행하기 전에 국민에게 알려야 하는 책임이 있기 때문이다. 이러한 절차는 자칫 미고지로 인한 손실보상 책임 등의 위험을 방지하는 방법이기도 하다. 즉, 정부광고는 매체의 선택과 집중에 의한 기대효과보다 매체의 확산을 기대효과로 간주해 온 부분이 있다.
정부광고 매체와 관련된 영역 외에 또 다른 영역에서 지적된 문제도 있었다. 바로 정부광고 표현전략과 품질 즉, 크리에이티브와 관련된 부분이다. 정부광고 품질이 민간광고에 비해 뒤쳐진다는 주장은 관례적으로 나타나고 있다.정부광고법은 앞에 기술한 문제점을 보완하고 정부광고의 본질을 회복하기 위한 목적에 따라 만들어졌다. 한 마디로 정부광고법은 정부광고 영역에서 시장질서 확립과 통합적 관리를 통해 대국민 공공성을 높이기 위함에 목적을 두고 있다. 물론 모든 광고의 목적은 마케팅커뮤니케이션이지만, 과정은 산업이므로 정부광고법을 둘러싼 수많은 이해관계 대립이 나타날 수밖에 없다. 이것이 바로 정부광고 시행 등의 절차를 법으로 규정하게 된 배경이다. 정부광고는 본연의 취지대로 보다 많은 국민에게 정책메시지를 전달하는 순기능을 수행해야 하며 이 과정과 절차 역시 투명해야 하기 때문이다. 그럼에도 정부광고는 산업적 측면에서 광고산업과 관련된 업계의 이해와 요구를 해결해야 하는 과제를 안고 있다.
<표 1> ｢정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률｣ 제정 과정
정부광고 업무 관련 훈령을 법으로 제정하자는 의견이 표면화 된 것은 2013년 7월 ｢정부기관 등의 광고에 관한 법률｣(안)이 의원(배재정 의원)발의되면서 부터이다. 당시 법률안은 처리되지 못했지만 제20대 국회에 들어 새로운 내용과 보완을 거쳐 다시 상정되었다. 상정된 법률안은 앞의 <표 1>과 같은 절차를 거쳐 제정 발효되었다.
현재 정부광고법에는 정부광고에 대한 공정성과 투명성을 높이고 과거의 훈령 체제에 대한 문제점을 보완하는 내용이 담겨있다. 민간 광고회사와의 협업을 통해 동반성장하기 위한 조항도 포함되어 있다. 다만 아직까지 정부광고법 내용과 절차 그리고 취지에 대한 충분한 사회적 이해가 부족한 상황이다. 이 부분은 정부기관 등과 문화체육관광부, 수탁기관인 한국언론진흥재단이 공동으로 풀어가야 할 부분이다. 선순환을 목적으로 제정된 법률이니만큼 법률의 취지대로 최대한의 사회적 가치를 창출하기 위한 노력이 필요하다.
2) 정부광고법 제정 의미정부광고 시행 관련 내용을 법으로 제정한 취지는 이 법의 제1조1에 나와 있다. 정부광고법 제정 취지는 정부광고 시행에 대한 법적 기준을 강화하여 정부광고에 대한 공정성과 투명성을 높이1 제1조(목적) 이 법은 정부광고에 관한 사항을 규정함으로써 정부광고의 효율성 및 공익성 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
고 제도 운영에 대한 문제점을 보완하기 위한 것이다. 이를 위해 정부기관 등의 장은 소관업무에 관한 정부광고의 소요예산, 내용, 광고물 제작 여부 등을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하도록 하고 있다. 이전까지 훈령에 따라 시행되던 정부광고의 법적근거 마련 및 공정성, 투명성을 확보하여 정부기관 등의 자의적 집행을 막고, 일괄 관리를 통해 효율성을 증진하려는 목적이다. 이에 정부광고 시행 내용을 국회에 보고하도록 하여 시행과 관리의 투명성과 엄정성을 확보하려는 의미가 있다(법 제14조2).
정부광고법에서 표방하는 공익성과 투명성 확보 의지는 유사 정부광고 금지(법 제9조3)와 정부광고 업무를 수행할 기관의 선정(법 제10조), 법 위반자에 대한 시정조치(법 제13조4) 조항 등을 통해서도 찾을 수 있다. 특히 전문기관 지정을 통해 정부광고를 통합적으로 관리함은 광고 집행의 효율화와 예산절감 효과를 증진하여궁극적으로는 정부광고의 질적 향상을 도모하기 위함이다.
이 밖에 정부광고법 제정 이전부터 공론화되고 문제점으로 지2 제14조(국회 보고) 문화체육관광부장관은 정부광고에 대한 집행내용 등을 다음 연도 5월 31일까지 국회에 보고하여야 한다.
3 제9조(정부기관 등의 유사 정부광고 금지 등) 정부기관 등은 정부광고 형태 이외에 홍보매체나 방송시간을 실질적으로 구매하는 어떤 홍보형태도 할 수 없다. 다만, 해당 홍보매체에 협찬 받은 사실을 고지하거나 ｢방송법｣ 제2조제22호에 따른 협찬고지를 한 경우에는 그러하지 아니하다.4 제13조(시정조치 요구) 문화체육관광부장관은 정부기관 등의 장이 제5조를 위반한 경우 시정조치를 요구할 수 있다. 이 경우 정부기관 등의 장은 이에 따라야 한다.적되었던 것은 정부광고 매체와 관련된 부분이었다. 매체력과 사회적 기능을 인정하기 어려운 매체에 정부광고가 집행되는 것에 대한 지적이다. 이에 정부광고법에서는 발행부수, 유가부수(신설) 등을 신고, 검증, 공개한 매체를 대상으로 정부광고를 우선 집행하도록 함으로써 재정집행의 투명성을 제고하도록 명시하였다(법 제6조 제2항). 물론 정부광고 집행 매체에 대한 결정은 모두 정부광고 요청기관 즉, 정부광고주의 몫이자 고유한 권한이다. 다만 법의 흐름과 역할 구조상 문화체육관광부장관이 정부광고 요청기관의 의견을 우선하여 매체를 선정하는 내용으로 표현되어 있다. 이것은 정부광고법 시행 주체로서 문화체육관광부의 사회적 역할을 명시하기 위함이다. 실제 정부광고 집행 과정을 보면 수탁기관인 한국언론진흥재단(이하 ‘재단’)이 법에 명시된 내용대로 정부
광고 요청기관에게 매체관련 정보와 운영계획 등을 제공하면 정부광고 요청기관에서 매체를 선정하여 재단에 의뢰하는 형태이다. 즉 기본적으로 정부광고주의 정부광고 집행 매체에 대한 결정에 따라 매체가 선정되며 수탁기관인 재단은 매체 결정권이 없다. 다만 본 법의 취지 상 정부광고 전문기관을 지정하여 질적 향상 및 효율적 운영을 도모하는 바 정부광고주의 요청에 따라 재단은 미디어 전략방향을 설정하고 미디어 믹스를 제안하는 등 미디어 플래닝서비스를 제공할 수 있다. 이처럼 전문기관을 통한 정부광고의 운영은 결국 전문기관의 정부광고주에 대한 폭넓은 지원과 서비스의 질적 향상을 요구하게 된다. 이에 매체대행료(commission)방식이 아닌 정부광고주로부터 정부광고 대행서비스에 대하여 수수료를
징수하는 광고대행료(fee)방식이 채택되었다(법 제10조제2항, 영 제7조제1항).
한국언론진흥재단을 통해 일괄적으로 시행되고 있는 정부광고는 일간신문, 방송, 통신, 주간신문, 월간잡지, 각종화보 등 간행물과 방송, 교통광고, 인터넷 및 기타(전광판, 선전탑, 광고판, 영화상영관, DM 등) 문화체육관광부 장관이 지정하는 영역에 시행할 수 있는데 매체의 종류가 다양한 만큼 공정한 거래 방식이 요구된다.정부광고의 대행수수료는 10%로 민간 광고대행사들의 수수료요율이 통상 15% 이상인데 비해 5%나 낮게 책정되어 있다. 광고가 게재되는 매체는 일간신문, 주간신문, 월간잡지 등 인쇄매체와 TV, 라디오, 케이블 TV, 교통광고, 옥외광고, 인터넷 등이 포함된다.
정부광고의 시행절차는 ① 사전 광고계획 수립, ② 광고 의뢰서 작성, ③ 광고의뢰서 접수, ④ 매체 선정 및 지면, 시간대 확보, ⑤ 단가 조정 및 제작 시안 제시, ⑥ 광고료 청구 및 지불 등의 단계로 나누어 볼 수 있다. 먼저, 시행절차상 광고 시행 전에 사전 광고 계획을 수립하는데 최근 지방자치단체, 정부투자기관의 홍보를 위한 광고 물량이 증대하면서 광고계획 수립의 중요성이 높아지고 있다. 특히, 기존 매체 외에 케이블 TV, 교통광고, 옥외광고, 인터넷 등 다양한 매체의 활용도가 높아짐에 따라 이에 대한 전문성이 더욱 요구되고 있다.
<표 2> 2018년 정부광고 취급 건수 및 금액 현황(단위: 건, 백만원)
한국언론진흥재단은 광고물의 이상 유무, 청구금액을 확인한 후 해당기관에 광고료 명세서를 첨부하여 공문으로 청구한다. 이에 따라 각 정부기관은 정부광고 대행수수료와 매체 광고료를 각각 재단과 매체에 지급하게 된다. 그 과정에서 매체 광고료는 재단이 정부기관을 대신하여 각 매체에 익월에 지급한다. 이와 같이 한국언론진흥재단은 정부광고 해당기관에 대한 각 매체사의 청구업무와 수금 업무 일체까지를 대행하고 있다. 문제는 지방자치단체 등은 상대적으로 광고비 규모가 작아 지역신문 등의 저비용, 소형광고게재가 주류를 이루고 있다. 광고 건수는 많지만 개별 금액은 적으므로 민간 광고대행사와 비교할 때 1인 당 광고대행업
무 처리량에서 커다란 차이를 보이는 원인이 된다(<표 2> 참조).
일부 광고업계에서는 광고산업 활성화를 위해 정부광고를 개방해야 한다는 의견이 있지만 정부광고를 개방한다면 소액광고까지 모두 분산 처리할 수 있는 방법이 제시되어야 한다. 그러나 정부광고 개방을 요구하는 입장에선 수익성을 기대할 수 있는 고액정부광고만을 원하기 때문에 정부광고를 민간에게 개방하자는 논리는 한계가 있다.요약하자면 정부광고법의 의미는 정부광고가 일반 민간 상업광고와는 다르게 작동한다는 측면에서 접근해야 한다. 정부광고비의 근원은 국민의 세금인 공적 자원으로부터 오므로 정부광고비 집행의 흐름을 투명화하고 통합적으로 관리하여 결국 더 많은국민에 혜택이 줄 수 있는 방향으로 쓰여 져야 한다. 이를 위해 정부광고법의 세부 내용은 ①정부광고의 구조를 잘 이해할 수 있는 기관을 지정하여 통합적으로 관리하게 하고, ②정부광고의 본 목적인 대국민 커뮤니케이션을 원활히 하게 하기 위한 효과적 매체 선정 및 업무효율화 지원 등의 내용을 담고 있으며, ③관행적 또는 음성적으로 집행되었던 유사정부광고를 금지하고 양성화시키는 등 보다 투명하고 공정하게 정부광고를 집행하기 위해 필요한 내용을 담고 있다.
2. 정부광고법의 사회적 기능과 역할
1) 정부광고법 관련 법규의 연관성(1) 헌법과 신문법정부광고법의 정책적 함의를 논의하기에 앞서 관련 법규와의 법적 구조를 살펴보고자 한다. 현재 정부광고 업무는 문화체육관광부장관이 지정한 수탁기관인 재단이 수행하고 있다. 문화체육관광부장관이 재단을 수탁기관으로 지정한 이유는 여러 가지가 있겠지만 가장 근원적인 근거는 ｢대한민국헌법｣(이하 ‘헌법’)에서 찾을 수 있다.헌법 제21조 제3항에는 “통신･방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다.”라고 명시되어 있는데 이는 바로 언론의 기능과 가치를 보장한다는 것을 의미한다. 특히 앞의 조항과 관련하여 필요한 사항은 법률로 정한다고 규정함으로써 언론과 관련된 통신･방송 및 신문 등에 대한 법률의 근거가 되고 있다(<표 3> 참조).
헌법 제21조 제3항에서 전제한 대로 언론과 관련되거나 관련 산업을 규정하기 위해 제정된 법률은 ｢방송법｣, ｢방송통신 발전 기본법｣, ｢방송문화진흥회법｣, ｢종합유선방송법｣, ｢인터넷 멀티미디어 방송사업법｣ 등을 비롯해 ｢방송광고 판매 등에 관한 법률｣, 그리고 언론을 대표하는 ｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣(이하 ‘신문법’) 및 정부광고 업무를 규정한 정부광고법 등이 있다.
<표 3> 헌법에 명시된 언론 관련 조항(헌법 제21조)
이 중에서 주목할 부분은 정부광고법과 가장 밀접한 관련이 있는 신문법이다. 신문법 제3장은 신문 등의 진흥을 위해 ‘한국언론진흥재단’을 설치, 운용한다는 내용이 담겨있다. 제3장을 살펴보면 제29조는 재단 설치의 목적과 취지, 제31조는 재단의 직무, 제32조는 재단 운영에 필요한 재원 조달방법을 규정하고 있다.
정부광고법을 이해하는 과정에 신문법이 중요한 이유는 신문법 제29조 제1항 “신문 및 인터넷신문의 건전한 발전과 읽기문화확산 및 신문 산업의 진흥을 위하여 한국언론진흥재단을 둔다.”는 재단의 근거 부분과 제31조 제1호(사업 영역), 제4호(재원 조성), 제6호(수탁기관 자격)의 직무와 자격 규정에 있다. 이들 규정은 정부광고법과 정부광고 업무를 수행하는 기관이 재단인 이유를 설명할 수 있는 근거 조항이기도 하다.
먼저 신문법 제29조 제1항은 헌법 제21조 제3항에 명시한 언론의 기능을 법률로써 정하고 보전하기 위한 내용에 해당된다. 헌법에서 언론의 기능 보전을 명시한 이유는 바로 ‘민주주의’와 직결되어 있다. 헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”라는 조항으로 민주주의 가치를 천명하고 있다. 뒤이어 헌법 제21조에서 나열한 언론･출판의 자유와 집회･결사의 자유는 바로 민주주의를 수호하기 위한 가장 중요한 방법으로 언론의 중요성을 상기시킨 부분이다. 올바른 언론의 사회적 감시 기능과 정화 기능, 견제 기능 등 저널리즘의 가치가 민주주의 발전에 절실하다는 것은 이미 고금동서에서 인정되고 있기 때문이다.
문제는 현실적으로 언론산업의 현황이 매우 열악하다는 점이다. 디지털 기술에 기인한 매체와 콘텐츠의 다양한 변화는 뉴스콘텐츠의 생존을 위협하고 있다. 근세기까지 대표적 매체로 인식되던 지상파방송의 위상이 쇠퇴하고 있으며 언론을 대표하는 신문의 구독률도 급격히 감소하고 있다. 매체 형태로 볼 때 디지털영역과 인쇄영역 구분할 것 없이 뉴스콘텐츠의 존재 가치가 미미해지고 있는 것이다. 이러한 현상이 발생하게 된 근본적 이유는 콘텐츠에 대한 ‘흥미’와 ‘관심’ 여부에 있지만 원래 뉴스 자체는 흥미를 불러올 수 없는 영역이기에, 뉴스콘텐츠와 보도 기능은 시류를 떠나 사회적으로 보전해야 할 부분이다. 이에 신문법에서는 헌법의 가치를 이어받아 언론진흥을 위한 재단을 설립하고 소명을 부여한 것이다.
(2) 신문법과 정부광고법
신문법에 재단을 설립하고 기능을 명시한 이유는 언론진흥에 있다. 일각에서는 언론과 광고의 연관성을 거론하며 언론진흥을 담당하는 재단이 정부광고 업무를 수행하는 것에 대한 문제를 제기하기도 하지만 산업영역에서 언론과 광고는 불가분 관계에 있다. 광고는 매체 운영에 매우 중요한 동력이 되기 때문이다. 물론, 언론 기능을 지닌 매체가 광고의 영향을 받을 수 있다는 우려가 있고 실제 부적절한 사례가 나타나기도 하는 것은 사실이다.
<표 4> 신문법과 재단의 설립 근거(제3장 제29조, 제31조, 제32조)
6. 문화체육관광부장관이 위탁하는 사업
언론에 대한 지원도 직접방식보다는 간접방식이어야 한다는 논리도 이 때문이며, 실제 해외 주요국가의 언론 관련 지원정책 역시 민간을 통한 지원이거나 정부의 간접적인 혜택 제공 등의 방식으로 이루어지고 있다. 위와 같은 까닭에 신문법과 재단, 정부광고법이 상호 연계성과 타당성을 갖는 것이다.
언론진흥을 위해서는 지원이 필요하고, 지원을 하려면 그에 합당한 재원이 있어야 한다. 언론은 사회적으로 매우 중요한 위상을 갖고 있지만 정부가 직접 지원하기에는 합당치 않기에 언론진흥기금을 조성하고 재단으로 하여금 언론을 지원하도록 한 것이다. 언론진흥기금은 국고 등을 통해 조달하는데 경제구조로 볼 때 국고에서 계속 기금을 출연하는 것은 한계가 있다. 이에 사실상 재단이 정부광고 업무를 대행하도록 하고 그 과정에서 징수되는 수수료를 언론진흥기금에 출연하는 선순환 구조를 운용했던 것이다. 훈령에 따라 재단이 정부광고 업무를 대행하던 시기부터 수수료 수입이 언론진흥기금의 재원이 되었고, 정부광고법 제정 이후
시행령에 수수료 수입의 언론진흥기금 출연을 명시함으로써 제도적 보완을 한 것이다.
신문법 제3장 제31조, 제32조는 재단의 직무를 나타내고 있는데, 제31조 제4항, 제6항이 정부광고법과 직접 연관이 있다. 제31조 제4항에는 재단이 언론진흥기금 조성과 관리, 운용을 하도록되어 있고, 문화체육관광부장관이 위탁하는 사업도 수행하도록하고 있다. 바로 정부광고 업무 대행과 같은 사업을 의미하는 것이다. 재단이 정부광고법 시행령에 따라 정부광고 업무의 수탁기관으로 지정된 법적 근거가 신문법 상에 있는 것이다.
<표 5> 신문법과 언론진흥기금(제4장 제34조, 제35조)
2. 신문･인터넷신문･인터넷뉴스서비스 및 잡지 관련 인력양성, 조사･연구, 정보화 사업 지원
② 언론진흥기금의 관리･운용에 관한 종합적인 사항을 심의하게 하기 위하여 한국언론진흥재단에 언론진흥기금관리위원회를 둔다.
언론진흥기금과 관련된 법조항에도 재단이 정부광고 업무를 대행하는 타당성이 명시되어 있다. 신문법 제4장 제34조 제2항은 언론진흥기금 조성 재원에 대한 부분인데, 정부의 출연금, 다른 기금으로부터의 전입금, 개인 또는 법인으로부터의 출연금 및 기부금품, 언론진흥기금의 운용으로 생기는 수익금, 그 밖에 대통령령으로 정하는 수입금 등이 가용할 수 있는 범위이다. 문제는 국내 상황으로 볼 때, 정부의 출연금과 그 밖에 대통령령으로 정하
는 수입금 외에 이렇다 할 재원이 존재하지 않는다는 것이다. 이 같은 상황에서 정부의 국고 출연이 여의치 않는다면 사실상 정부광고 대행 수수료 수입 외엔 대안이 없는 상황이다. 물론, 국고 출연이 병행된다 하더라도 헌법, 신문법, 정부광고법으로 연계되는 언론진흥을 위한 선순환 구조는 재단이 정부광고 대행 업무 수탁기관이어야 함을 설명하기에 충분하다.
<그림 1> 정부광고법 관련 주체와 법제도 연계 구도
현재 인쇄매체인 신문광고에 대한 규제법률은 별도로 존재하지 않는다. 현행법에서 광고가 언급된 것은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 6조(독자의 권리보호) 항목에서 “신문 인터넷신문의 편집인 및 인터넷뉴스서비스의 기사배열책임자는 독자가 기사와 광고를 혼동하지 아니하도록 명확하게 구분하여 편집하여야 한다”
는 부분이다. 이외에 별도의 규제조항은 존재하지 않는다. 신문매체에 특정한 광고규제 관련 법률은 없지만 광고일반에 대해서는 표시광고법, 소비자기본법, 청소년 보호법, 의료법 등 개별법에서 매체의 종류나 광고의 종류에 상관없이 규제하는 조항이 있다. 별도의 규제법률이 없는 대신 신문은 한국신문윤리위원회를 통해 신문광고윤리강령과 신문광고윤리실천요강을 통해 자율규제를 시행하고 있다.
<표 6> 신문광고윤리강령
신문광고윤리강령은 언론의 본질인 저널리즘 기본원칙을 바탕으로 하고 있다. 특히, 신문광고조차 독자에게 이익과 신뢰를 요구하며 진실성을 바탕으로 신문의 품위를 지켜야 함을 다루고 있다, 신문이 언론의 기능과 품위를 유지하기 위한 선결조건은 정상적인 재원에 있다. 저널리즘 기본원칙을 지킬 수 있는 언론사 운영이 가능해야 신문광고윤리강령도 의미를 갖는다. 이에 우리나라는 물론 세계 주요국가에서 다양한 방법으로 언론산업을 지원하고 있는 것이다, 특히, 근래처럼 신문구독률이 급감하고 있는
상황에서는 신문이 제대로 된 언론의 기능을 수행하기 어렵다. 신문이 언론의 기능을 상실하면 헌법에 명시된 바와 같이 민주주의 체계에도 영향을 줄 수 있기 때문에 사회적 위기가 도래할 수 있다. 결국, 언론을 진흥시키는 것은 민주주의 사회를 유지, 발전시키기 위함이기에 지속적인 지원정책이 필요한 것이다.
2) 정부광고법과 언론의 사회적 기능 보전언론의 사회적 기능은 크게 감시 기능과 사회정화 기능을 꼽을 수 있다. 감시기능은 민주주의 사회가 유지되는데 매우 중요한 역할을 한다. 국민의 주권에 따라 정치, 사회, 경제, 문화의 흐름이 원활하게 유지되는지, 부조리는 없는지를 감시하고 색출함으로써건전한 여론을 형성시켜 제어하는 역할을 하는 것이다. 문제는 무엇보다 공정한 시각을 지녀야 할 언론이 운영난 등에 직면하게 되면 제 기능을 수행하기 어렵다는 점이다. 프랑스, 덴마크 등에서 정부 주도로 언론산업 지원에 나선 것도 같은 이유에서이다.
언론의 사회정화 기능과 관련된 부분을 살펴보면, 전통적으로 신문이 앞장서 온 계몽활동을 주목해 볼 필요가 있다. 세계적인 사례에서도 나타나듯이 신문을 필두로 한 언론은 문예, 미술, 음악, 체육, 전람, 교양 등에 이르는 광범위한 문화영역에서 사회적 소임을 다해왔다. 국내에서도 아직까지 언론사가 주최하는 신춘문예를 비롯하여 음악경연, 체육대회 등이 유지되고 있으나 1990년대 이후 위상이 약해지고 있는 것도 사실이다. 과거 신문에 연재되던 소설, 만화는 이른바 대작을 탄생시키는 바탕이 되었으며 신문 판매고를 견인하는 주역이던 시기도 있었다. 즉, 언론은 보도의 기능 외에 부가된 다양한 기능과 공신력을 활용하여 사회정화에 필요한 문화를 주도하는 역할을 수행하였다. 문화영역에서 매우 중요한 부분을 차지하는 출판 분야에서도 언론사와 언론은 지대한 역할을 수행해 왔다. 한마디로 사회문화의 주체로서 언론이 존재했던 것이다.
사실 언론의 사회적 기능 보전이 시급하게 된 까닭은 산업적 측면에서 언론산업이 황폐화되었기 때문이다. 신문 구독률의 급격한 하락을 필두로 지상파방송 등 대표적 뉴스미디어의 위상이 축소되었기 때문이다. 일부에서는 스마트미디어의 확산이 뉴스미디어의 기능을 쇠퇴시켰다는 주장도 있지만, 이러한 현상은 미리 예견되었던 부분이다. 뉴스미디어의 가치 하락은 뉴스콘텐츠에 대한 소외에서 비롯되었기 때문이다. 만일, 뉴스콘텐츠가 독자들, 국민들에게 관심의 대상이었다면 스마트미디어 환경에선 오히려 확산효과가 크게 나타났을 것이다. 뉴스콘텐츠가 사양산업의 산물이라는 것은 이미 범세계적으로 인정되고 있다. 그럼에도 뉴스의 중요성과 저널리즘의 가치는 여전히 건재하며, 근래에 가짜정보 등이 횡행함에 따라 그 중요성이 더욱 부각되고 있다. 바로 이 부분이 언론의 가치와 지원의 이유, 그리고 정부광고법과의 선순환구조가 더욱 중요하게 인정되어야 하는 이유이다.
정부광고법은 한국언론진흥재단으로 하여금 정부광고 업무를 대행하고 수수료를 징수토록 함으로써 신문법에 명시된 언론진흥기금을 충당하고 절차에 따라 언론산업을 지원하고 있다. 특히, 한국언론진흥재단은 정부광고 업무 대행으로 발생된 수익을 민주주의 사회 발전을 위한 언론의 다양성 확보와 뉴스, 정보의 이용자 계층 간 격차 해소 등에 지원하고 광고산업, 방송산업 등 언론과 관련된 전분야에 지원함으로써 사회의 균형발전에 필요한 책무를 수행하고 있다. 물론, 다른 방법으로 언론산업 지원을 위한 정책을 시행할 수도 있지만 그 어떤 정책도 재원이 확보되지 않으면 불가능하기 때문에 정부광고법의 기능과 역할이 중요한 의미를 지니는 것이다.
3) 해외 언론지원 정책해외 국가들 중 언론지원 정책을 고찰할 때 흔히 등장하는 국가는 프랑스를 필두로 한 오스트리아 등 유럽 지역 국가들이다. 가장 대표적으로 프랑스의 사례를 보면 직접지원과 간접지원의 이원화 된 지원체계를 운용하고 있다. 프랑스의 언론지원은 문화커뮤니케이션부 산하 독립행정국인 DGMIC(미디어와 문화산업 종합지도국)에서 관할하는데, 크게 ‘신문배급망을 위한 지원’, ‘다원주의 유지를 위한 지원’, ‘신문산업 현대화를 위한 지원’, 등으로 구분하여 지원한다. 근래 두드러진 변화는 신문배급 지원이 늘었다는 것이다. 배급체계를 현대화하여 도달률과 보급편의성을 높이려는 전략에 따라 프랑스 유일의 공동배급회사인 Presstalis를 직접 지원하고 있다.
프랑스에서 시행하는 지원은 조세지원, 사회적 지원, 언론사 후원에 대한 세금 감면, 우편요금 지원 등이 대표적인데 특히, 사회적 지원 부분이 주목할 만하다. 여기에는 신문 판매업자, 운송자, 배달자의 사회보장 분담금, 신문사 지방통신원의 사회보험 및 사회보장 분담금 등의 일부를 정부가 지원한다.
오스트리아도 독립행정청인 오스트리아커뮤니케이션청이 언론지원을 담당하고 있다. 오스트리아는 ｢신문지원법｣ 및 동법 시행령에 따라 신문유통지원, 지역다양성 보호를 위한 지역신문지원, 기자교육과 연구･언론상 시상･언론평의회 운영지원 등 3개분야로 나누어 지원하며, 이와 별도로 잡지도 지원하고 있다.네덜란드는 우리나라의 신문법과 유사한 지원체계를 운용하고있다. 네덜란드의 지원정책은 ｢미디어법｣에 근간을 두고 있는데, 이 법의 핵심은 “방송광고 등 광고수익의 일부를 인쇄매체지원을 위한 기금으로 출연”하여 ‘저널리즘진흥기금’을 조성하여 여론다양성 보호를 위한 다양한 언론지원을 하도록 한 것이다. 네덜란드언론지원 정책의 주무기관은 미디어위원회이지만, 지원대상 언론 선정과 기금집행 등의 업무는 저널리즘진흥기금재단에서 담당하고 있다(최민재, 2019). 네덜란드의 언론지원 기준에서 가장 중요한 부분은 다양성 보전에 있다. 네덜란드 국내에서 발간되는 신문을 대상으로 지원하되, 사회적으로 다양한 사건을 다루어야하며, 정치적 견해와 이해관계에 대한 보도와 분석, 논평 등도 다양성을 원칙으로 하며, 편집규약에 따라 제작자율성이 보장된 편집국에서 독립적으로 제작하는 조건을 충족시켜야 한다.
앞서 소개한 프랑스, 오스트리아, 네덜란드 등이 법체계에 따라 직접 또는 간접적으로 언론을 지원하는 정책이 효과를 거둘 수 있는 배경은 우리나라 현실과 차이가 있다. 언론지원정책이 효과를 거둘 수 있는 요인은 정부의 의지, 국민들의 인식 등도 있지만, 무엇보다 언론사의 수가 적다는 것이다. 오스트리아의 신문 수는 총 31개(2018년 기준), 네덜란드는 총 26개(2018년 기준)에 불과하기 때문에 체계적이고 원활한 지원정책을 펼 수 있다.
국내 언론산업 등을 지원하기 위한 제도는 앞서 언급한 신문법 외에 ｢지역신문발전지원 특별법｣(이하 ‘지역신문법’)이 있다. 이 법은 지역신문을 지원하는 체계를 갖추기 위해 한시적으로 제정된 법인데, 2004년 이래 그 기한을 계속 연장해왔으며, 지역문화창달과 지방자치민주주의 정착이라는 소명 아래 상시법으로 전환하려는 노력이 지속되고 있다. 지역신문법은 지역신문의 역할과 성과를 평가하고 적절한 지원정책을 수행하기 위한 ‘지역신문발전위원회’를 두고 ‘지역신문발전기금’을 조성하도록 하고 있다.
3. 정부광고법의 함의1) 정부광고를 통한 정책홍보 업무 효율화정부광고법 제1조에 따르면 정부광고의 효율성 및 공익성을 높이는 데 법의 목적이 있다고 명시하고 있다. 정부광고의 효율성을 높이기 위해 정부광고법 제10조 및 시행령 제6조에 따라 한국언론진흥재단을 단독 수탁기관으로 지정하고 있다. 이는 정부광고 대행업무 영역을 일원화하여 업무적 통일성과 일관성을 확보하기 위함이다.
수탁기관 일원화를 통한 정부광고 업무 효율성을 논의하기 위해서는 광고시장에서의 광고대행사(agency)에 대한 이해가 선행되어야 한다. 광고 시장에서 업무 영역은 광고주(구매자)와 그 업무를 대신하는 광고대행사(agency), 매체사(판매자)와 매체의 광고시간 등을 대신 판매하는 판매대행사(media representative)로 구분된다. 여기서 수탁기관인 한국언론진흥재단은 광고대행사(agency)의 역할을 하게 된다. 정부광고주의 광고대행사로서 한국언론진흥재단은광고전략수립과 기획, 매체계획수립, 매체구매대행 등을 수행한다.
민간 영역을 포함하여 모든 광고주가 광고대행사를 이용하는 것은 종합적인 광고전략 수립과 더불어 체계적인 매체계획 등의 서비스가 필요하기 때문이다. 사적 영역에서 각기 다른 브랜드가 다른 광고대행사를 이용하는 것은 각각 상이한 브랜드 가치 및 메시지, 크리에이티브 방향성이 존재하기 때문이다. 그러나 정부광고주의 경우 각각은 개별 기관이나 결국 정부로 귀결된다. 이런관점에서 봤을 때, 광고대행사를 일원화한다는 것은 종합적으로 정책 홍보의 일관성을 유지하고 체계적인 집행이 가능하도록 하는 것이다. 더불어, 정부광고 영역에서만큼 재단은 일반 광고대행사 대비 우월한 매체 협상력을 이용해 정부광고를 신속하게 집행할 수 있다는 장점이 있다.
<그림 2> 정부광고 업무 흐름도
한 가지 더 짚어야 할 것은 공공분야에서의 광고 업무 효율성은 궁극적으로 공익을 위해야 한다는 것이다. 국무총리 훈령을 법으로 상향하여 제정한 것은 정부광고 대행 업무의 연속성과 효율성 등을 고려하여 차질 없는 법 시행으로 정부기관에 대한 매체사의 무분별한 광고수주 및 무계약 광고, 강요 행위를 억제할 뿐 아니라 일괄 대행으로 광고 계약 추진상의 부패 유발 가능성을 감소시키고자 함이다. 투명한 예산 집행과 공정한 정부광고 집행을 통해 공익적 목적에 부합하도록 한 것이다. 더불어 각 언론기관의 정부기관에 대한 광고 강요 행위나 과다한 광고 유치 경쟁을 최소화하고, 매체사에서 광고를 사전에 협의 없이 게재하고 광고비를
요구하는 무신탁 광고를 방지하는 효과도 기대할 수 있다. 지방행정기관의 경우에는 광고 강요 행위나 유치 과당 경쟁이 특히 치열한 실정이다. 정부광고법은 매체를 통해 집행하는 정부광고는 모두 문화체육관광부 장관에 미리 요청하도록 하고 있으므로 정부기관 등의 홍보실무자가 무신탁 광고 등의 매체사 요구에 대응할 수 있는 법적 근거가 마련되었다고도 할 수 있다. 또한 한국언론진흥재단은 법적 정부광고 대행 기관으로서 광고 거래 질서를 유지하고 과다 경쟁을 방지하는 역할을 수행해야 한다.
이처럼 정부광고는 일반 상업광고와는 업무의 효율성을 따질 수 있는 기준점이 다르다는 것을 분명히 인지해야 한다. 민간기업의 광고활동과 달리 정부광고의 효율성 증대는 궁극적 목표가 공익성 향상에 있다는 것이다. 정부광고에서 추구하는 3대 가치 또한 정확성, 시의성, 공익성이다.
정부광고는 특성상 법정시한에 따라야 하는 광고나 긴급을 요하는 경우가 잦아 가격협상이나 매체계획을 수립할 시간적 여유마저도 없는 경우가 많다. 충분한 예산확보의 어려움과 예산집행 절차의 경직성 또한 고려해야 한다. 이에 정부광고 업무 수행의 효율성을 높이고 동시에 공익성을 담보하기 위해서는 정부광고 대행 창구를 통합적으로 운영하는 것이 불가피하다.재단과 같이 정부의 업무를 별도로 특정 기관이나 단체에 위탁하여 일괄적으로 대행하도록 한 사례는 대표적으로 조달청을 들 수 있다. 조달청은 공공기관이 필요로 하는 물품 및 공공시설물을 국내･외에서 조달 및 공급함으로써 중앙조달을 통한 경제적 조달을 실현하고 있다. 조달사업과 관련한 대행 업무를 수행하는 수수료는 수요기관으로부터 받고 있다(조달사업에 관한 법률 제6조). 특히 나라장터(국가종합전자조달시스템)를 운영 및 관리하여 공공기관의 입찰 정보 통합 공고 등 공공전자조달 단일창구(single window)의 역할을 수행하고 있다. 이는 재단을 통한 정부광고의 대행 시스템과 매우 유사한 구조를 띠고 있다.
재단은 공공기관의 정부광고에 필요한 전략 및 매체구매 서비스를 공급하며, 광고대행에 대한 수수료를 정부광고주로부터 받도록 하고 있다. 또한 정부광고통합지원시스템을 통해 정부광고주의 정부광고 업무 전 과정을 온라인으로 처리하고 처리 과정 및 결과를 실시간으로 확인 가능한 업무 시스템을 구축하여 정책 홍보 및 공공커뮤니케이션의 단일 창구이자 허브(hub)역할을 수행하고 있다. 조달청의 경우, 실제로 조달업무 처리의 창구 일원화와 전자시스템화를 통해 생산성과 효율성이 획기적으로 향상하였다. 전자조달의 도입 전후 1인당 계약처리 건수는 3.5배 이상 증가하였으며 지문인식전자입찰 등을 통해 불법전자입찰을 원천차단하고, 온라인 중심 업무처리로 투명성 및 청렴도가 제고되어 2002년 대비 2011년 조달청렴도는 약 20%상승하는 효과를 얻었다. 나라장터 구축에 따른 프로세스 개선으로 업체의 관청방문비용 등 연간 8조원 상당의 조달거래 비용 절감효과와 함께 업무 절차 간소화효과도 누렸다. 정부광고법과 정부광고통합지원시스템이 정착될시 정부광고업무의 효율성도 제고되는 효과를 기대해 볼 만하다. 이외에도 전기, 가스, 지하철, 복권사업, 경마, 경륜,
경정, 소비자권익보호, 도로, 교통안전, 농수산물유통, 주택연금, 주택보증, 가맹점 관리 등 다양한 사례에서 정부 업무를 위탁하는 창구를 일원화하여 운영하고 있다.
2) 정부광고의 공익성 제고두 번째로 정부광고의 목적은 정부광고의 공익성에 이바지함에 있다. 정부광고의 공익성이란 보다 많은 국민에게 공공커뮤니케이션 메시지를 충분히 전달하고 공감을 형성함으로써 달성할 수 있다.그런데 정책소통의 가장 큰 문제점은 정책과정은 물론 정책내용 자체도 집행 시점에 이르러서야 국민들에게 알려진다는 점이다(최일도･이재호, 2014). 정책과정에 대한 학술적 논의는 이론마다 차이가 있지만 ① 정책의제설정, ② 정책결정, ③ 정책집행, ④정책평가의 순으로 이루어진다. 즉 국민에 정보가 전달되는 시점은 3번째 단계가 되어서야 가능하다는 것이다. 국가기밀과 연계된 정책을 제외하면 정책홍보 체계에 문제가 있다고 할 수 있다. 정책은 계획 초기부터 국민들과의 의사소통이 이루어져야 한다. 그것이 민주주의 사회의 공통적 논리라 할 수 있다. 정책의 집행 시점에 이르러서야 정책에 대한 정보가 전달된다면 국민들은 정책의 과정에서 배제되어있다고 느낄 수밖에 없을 것이다.
대국민 정책소통의 효과를 증진하기 위해서는 전 국민에 꼭 알려야 하는 주요 정책 별로 정책의 의제설정부터 평가에 이르기까지 통합적으로 관리할 수 있는 대국민 소통 커뮤니케이션의 컨트롤센터가 필요하다. 정책의 계획 초기부터 설계, 집행 등 모든 과정을 전략적으로 컨설팅하고, 홍보활동 이후에 어떠한 효과가 있었는지를 점검함으로써 정책의 환류가 가능하도록 하는 것이다. 결국 정책 홍보의 효과를 증진시키기 위해서는 정책의 수명과 효과에 대한 관리체계가 마련되어야 한다.
정부광고법을 살펴보면 대국민 정책소통의 효과, 즉 대국민 커뮤니케이션의 효과를 높임으로써 공익성을 향상시킬 수 있는 여러 사항을 규정하고 있다. 먼저 제3조에서는 국가의 정부광고의 예산절감 및 효과성 증진을 위한 책무에 대하여 규정하였다. 제3조 제1항은 계획 수립 등 행정상의 지원조치를 강구하도록 하고있으며, 제2항은 정부광고를 요청하기 전에 정부광고에 대한 연간 계획을 수립하도록 하고 있다. 이 조항은 정부광고를 집행하기 전부터 홍보를 위한 전략을 수립할 것을 장려하는 것이다. 전술한 정책소통의 가장 큰 문제점인 정보 전달 시점도 일정 부분 해소가 가능하다. 정책 계획 초기부터 국민들과의 의사소통을 어떻게 할 것인지 전반적인 정책 과정에서의 홍보 집행 계획을 설정할 수 있기 때문이다. 물론 모든 정책에 대하여 세부적인 연간 계획을 수립하는 것은 무리가 따른다. 다만 각 기관별로 중요한 비중을 두는 정책이나 사업 등에 있어서만큼은 컨설팅 등을 통해 효과적 홍보 계획을 수립하라는 의미를 담고 있는 것이다. 효과적으로 홍보를 하는 것이야말로 정부광고 영역에서 공익성을 높일 수 있는 방안이다. 정부광고는 국민의 세금을 통해 더 많은 국민에게 알려야
할 다양한 정책 정보 등을 커뮤니케이션하는 것을 목적으로 하기 때문이다.
같은 맥락에서 법 제6조는 “광고의 목적, 국민의 보편적 접근성 보장”등을 고려하여 홍보매체를 선정하도록 하고 있다. 정부광고의 공익성은 국민들이 보편적으로 접근하여 광고의 목적인 정보 전달을 달성할 수 있도록 하는 데 있다는 것을 재확인할 수 있는 조항이다. 그러므로 정부광고의 매체 선정에 있어 매체의 형평성을 고려해야 한다는 것은 정부광고법 취지인 정부광고의 공익성 향상에 배치되는 주장이다. 정부광고는 정부의 정책메시지를 효과적으로 국민에게 전달하기 위한 방법 중 하나이다. 정부광고의 예산은 언론사에 골고루 나뉘어져야 하는 언론지원금의 형태가 아니다. 광고는 확산효과가 큰 매체에 집행하는 것이 기본이다. 이를 위해 한국언론진흥재단은 홍보매체의 선정에 참고할 수 있도록 인쇄매체의 발행부수, 유가부수, 예비공사 등의 자료와 방송매체의 시청률, 청취율, 인터넷 매체의 방문자 수 등의 다양한 자료를 정부기관 등에 제공하여 매체 선택을 돕는 역할을 수행하고 있다.
3) 정부광고법의 경제적 기능과 역할(1) 예산절감 효과정부광고 시행 창구를 단일화해 공익적 전문 대행기관을 지정･운영하는 것은 정부예산의 절감에도 크게 기여하고 있다. 정부 각 기관의 예산구조상 대부분의 중앙행정부처들은 별도의 광고 예산 없이 각 단위사업 예산 속에 광고비가 포함되어 있거나 홍보실의 일반 홍보예산으로 책정되어 있으며, 이러한 예산조차도 각 광고 매체의 광고 단가에는 훨씬 미치지 못하는 수준으로 되어 있다.
이러한 여건에서 부족한 예산으로 광고효과를 극대화하기 위해서는 비영리적 차원에서 정부예산의 구조적 한계를 이해하는 가운데 매체사를 설득하고 적절한 가격협상을 벌여야 한다. 만약민간광고회사가 정부광고를 대행할 경우 정부예산의 절감 노력보다 자사의 이윤추구를 위한 수입 증대에만 주력할 것은 자명한 일일 것이다. 매체비의 10%를 수수료로 받는 만큼 민간광고회사가정부기관의 입장을 대신하여 매체사와 가격협상을 할 필요가 없기 때문이다.
예산절감 효과는 수탁기관을 일원화하여 정부광고법을 시행하는 과정에서도 나타난다. 정부광고법에 따라 수탁기관으로 지정된 한국언론진흥재단은 1992년부터 현재까지 27년간 정부광고 업무를 수행하면서 정부광고에 특화된 경험을 가진 광고기획, 매체전략, 매체구매, 집행관리, 행정지원 등을 지원할 전문인력을 보유하고 있다. 이와 함께 광고 집행에 필요한 14,000여개의 홍보매체 운영업체, 70,000여개 홍보매체에 관한 정보와 네트워크를 구축하고 있다. 또한, 정부광고 업무 지원에 필요한 정부광고통합지원시스템과 정부광고료 및 정부광고에 소요되는 소요경비, 수수료를 관리하는 행정 지원에 필요한 회계시스템, 세금계산서발행 시스템을 구비하고 있으므로 효율적인 광고시행이 가능하다.
또한 정부광고법 시행령 제12조에 따르면 문화체육관광부장관은 정부광고 업무의 전문성과 역량을 강화하기 위한 교육을 지원하도록 하고 있다. 이에 수탁기관인 재단은 정부광고주를 대상으로 하는 광고역량 강화교육 및 정부광고법 시행에 따른 업무 지침등에 관한 교육 프로그램을 운영하고 있다. 이러한 교육에 대한 지원도 광고커뮤니케이션 영역에 특화된 박사급 전문인력을 보유하고 있으므로 무료로 제공하고 있어 강의 인건비 및 비용을 절감할 수 있다.더불어 신문 및 잡지의 부수공사 결과, 방송매체 시청률, 인터넷매체의 접속률, 다운로드 수, 옥외광고의 노출량 등 다양한 광고 자료도 함께 갖추고 있어 정부기관 등이 광고 효과 증진을 위해 관련 정보를 요구할 경우, 적시에 효과적으로 지원할 수 있다. 만일, 정부광고 업무가 모두 분산되었다면 그 만큼의 인력과 비용 소요가 발생할 것이다. 즉, 국가재정 측면에서 볼 때 정부광고법이 정부기관 등의 탄력적이고 효과적인 인력 운용 및 인건비 절감에 기여하고 있다.
시간비용의 절약도 큰 몫을 차지한다. 정부광고는 대부분 개별법률을 기반으로 하는 행위로 법정 시행 기간을 준수해 집행해야 하는 경우가 많다. 이때 홍보매체 집행에 필요한 지면, 시간, 광고비 등에 대한 협상을 일원화함으로써 홍보매체 등에 대한 협상력이 강화된다. 현실적으로 홍보매체마다 영업활동을 위해 제시하는 광고비가 있으나, 신축적으로 적용되는 특성이 있으므로 정부광고의 비용대비 광고 효과를 높이기 위해 합리적인 가격 협상을 할 수 있다는 장점도 있다.
(2) 저렴한 수수료 요율정부광고 대행 수수료는 일괄적으로 매체별 광고비의 10%로 민간 광고회사의 광고 대행 수수료보다 매체별로 5∼10% 정도 저렴하다. 광고주 부담인 제작물 수수료는 민간 광고회사는 제작비의 17.65%를 지불하지만, 정부광고 제작 대행 수수료는 지불하지 않는다. 이에 따라 재단이 보다 저렴한 수수료로 매체사 설득과 광고비 협상을 진행함으로써 광고주는 더 저렴한 비용으로 광고를 집행할 수 있다는 것이다. 특히 민간 대행사를 통하는 경우 제작대행 수수료를 제외한 금액으로 제작물을 만들게 되지만 재단을 통할 경우 광고주가 계획한 제작료 전액을 활용하여 제작물을 만들 수 있으므로 보다 양질의 광고 콘텐츠가 활용될 수 있다. 더불어 민간 대행사를 통해 수주했던 영세한 제작사는 재단을 통해 제작비 전액을 활용하여 계약할 수 있는 기회가 늘어났다고도 볼수 있다. 즉 정부광고법을 어떠한 측면에서 바라볼 것인가에 따라 그 평가의 결과는 다르게 비춰질 수 있다.
나아가 한국언론진흥재단은 광고료의 수납 처리와 신속한 결제를 위해 매월 2차례에 걸쳐 마감 작업을 해 1개월 이내에 결제함으로써 정부광고 대행 업무의 효율성을 높이고 있다. 특히 중앙일간지 발행사에는 60일 어음을, 한국방송광고진흥공사와 SBS M&C에는 90일 어음을 지급하지만, 지방신문 등 대부분의 매체사에는 전액 현금으로 광고료를 지급하고 있다.
<표 7> 광고대행 수수료 체계
<표 8> 재단의 광고료 지급 방식
(3) 수수료 수입의 공적 기여
현행 정부광고 대행제도의 또 다른 특성은 정부광고 대행에 따른 수수료 수입을 전액 언론진흥을 비롯한 공적 영역으로 환원한다는 데 있다. 일반 상업광고의 대행 수수료는 민간 광고회사의 이윤으로 귀착되지만, 정부광고 대행 수수료는 언론진흥기금으로출연되어 기자 교육, 연구조사, 세미나, 국제 언론교류 같은 언론 활성화를 위한 공익적 사업에 사용되고 있다. 재단에서 정부광고를 대행하면 모든 대행 수수료가 공익적 사업에 활용되지만 정부광고가 민간 광고회사로 넘어가면 그렇지 못하다는 것이다. 또한, 여러 정부기관이 다양한 사회적 이슈에 대해 적극적으로 대처하면서 정부광고를 통한 공공 커뮤니케이션을 적극적으로 전개한다는 점도 순기능이다.
<표 9> 2010~2019 정부광고 수수료 언론진흥기금 출연 현황(단위: 억 원)
언론진흥기금은 신문법 제31조, 제34조에 따라 재단이 조성, 관리, 운용하는 기금으로 언론진흥기금의 관리주체는 한국언론진흥재단이다. 한국언론진흥재단이 정부광고 업무를 통한 수수료를 언론진흥기금에 출연하여 사용하는 이유는 헌법의 내용처럼 민주주의 사회에 필수불가결한 언론의 기능을 보장하기 위한 것이다. 언론진흥기금의 재원은 앞의 <표 9>처럼 2010년 85억 원, 2011년 50억 원, 2012년 100억 원이 정부출연금으로 전입된 이래, 2016년 한차례 50억 원이 추가 출연되었을 뿐 사실상 한국언론진흥재단의 정부광고 수수료 수익금이 국고로 환수되어 재배정되는 형태로 운용되고 있다.
한국언론진흥재단은 정부광고법과 관련하여 신문법에 명시된언론진흥과 관련된 지원 사업을 수행하기 위해 2010년 이후 매년 언론진흥기금에 출연하고 있다. 다음 <표 10>의 맨 아래 칸은 재단이 신문법에 명시된 책무를 수행하기 위하여 필요한 비용 중 여유자금을 기입한 것인데 2010년 출범 당시 420여억 원 이던 규모가 2018년 32여억 원대로 급감하였음을 알 수 있다.
기금사업은 원래 원금 규모가 유지되면서 국고 또는 정부지원금으로 운용되어야함에도 국가 재정문제 등 부득이한 상황에 의해 여유자금까지 잠식되는 상황이 된 것이다. 이에 정부는 정책적으로 언론진흥기금 고갈을 해소하여 언론진흥기금의 안정적인 운용과 언론진흥 공익사업의 지속적인 추진을 위해 정부광고 수수료 수익금을 국고지원 형태로 재단에 전입시켜 헌법과 신문법 등에서 규정한 언론진흥사업을 수행하도록 하고 있다.
<표 10> 2010~2019 재단 지출 조성표(단위: 백만 원)
한편 광고에 대한 대행 수수료를 광고 진흥에 지원할 방안 및 계획을 마련하는 데에는 미흡했다는 지적이 제기된다. 정부광고법 제10조 제3항 제2호에 따르면 징수된 수수료를 방송, 광고 진흥을 위한 지원에도 활용하도록 명시하고 있다. 동법 시행령 제9조에서도 정부광고 품질 향상에 관한 사업 및 공익 광고 사업에 대한 지원을 하도록 하고 있다. 하지만 광고 산업을 위한 지원에 대한 세부적인 계획 및 시행은 아직 미흡한 상황이다. 앞으로 광고 산업의 공공적 이익을 위하여 수수료를 어떻게 활용해야 할지에 대한 로드맵 구축이 하나의 과제로 제시되는 시점이다.
전술한 바와 같이 국무총리 훈령 하에서는 미인지 또는 관행에 의해 재단에 의뢰하지 않고 정부기관 등이 직접적으로 거래한 사례가 빈번했다. 또한 협찬 등의 광고 형태는 대부분 직거래가 이루어져 왔다. 훈령 하에서는 협찬 등 직접 집행되는 정부광고가 존재했기 때문에 매체를 통한 정부광고의 정확한 규모를 산출하기에 한계가 있었다. 공적 자금을 어떻게 선순환 시킬지에 대한 계획은 명확한 통계적 근거를 기반으로 해야 할 것이다. 정부광고법이 안착되는 시점을 고려하여 앞으로 3년 정도의 집계 추이를 살펴보면 광고 산업에 대한 지원 사업 등의 계획도 보다 명확하게 구축될 수 있을 것으로 기대된다.
4. 쟁점에 대한 제언 및 결론1) 정부광고 대행 업무의 민간 개방요구에 대한 제언
정부광고 대행 업무를 민간 시장에 자율적으로 맡기자는 주장은 일부 광고업계에서 꾸준히 주장해왔던 부분이다. 이 문제는 국무총리훈령에 따라 정부광고 업무를 시행하던 시기에도 빈번하게 논란이 되었던 바라, 정부광고법 제정 당시 문화체육관광부는 정부광고법 시행령 및 시행규칙에 대하여 규제심사대상 여부를 규제개혁위원회에 확인한 바 있다. 이에 2016년 10월 12일자 국무총리실(규제조정실) 주재 관계부처 회의에서 ① 정부광고가 일괄적인 매체기획 및 구매전략 등이 필요한 점, ② 매체구매 수수료율(10%)이 민간 대행(통상 15% 내외)보다 높지 않은 점, ③ 정부기관 등의 광고매체 선정에 대한 일괄적인 조율이 필요한 점 등을 고려하여 재단의 정부광고 업무 수행 체제에 대해 타당성을 인정 받았다. 이후 최종적으로 2018년 10월 8일자 규제개혁위원회로부터 재단을 수탁기관으로 하는 내용을 포함하는 정부광고법 시행령 제정(안) 및 시행규칙 제정(안)이 행정규제기본법 제10조에 따른 규제심사대상이 아님을 확인 받았다.
일부 민간업체들은 정부광고 업무의 단면만을 보고 개방을 주장하는 경우가 있지만 문화체육관광부가 비영리기관이자 준정부기관인 한국언론진흥재단을 수탁기관으로 지정한 까닭은 다음과 같은 이유에서다.첫째, 민간업체의 실익이 전혀 없기 때문이다. 민간업체는 상법상 상행위를 위한 조직으로 합명회사, 합자회사, 유한책임회사, 주식회사 또는 유한회사의 문자를 사용하는 회사를 말한다. 민간업체는 회사의 이익을 극대화하여 당연히 설립자, 투자자, 주주 등의 이익을 보장하는 데 목적이 있는데, 정부광고법 제10조 제3항은 수수료 징수에 따른 개별 이익 창출을 할 수 없도록 하고 있어 투자자 등의 이익을 보장할 수 없다. 또한, 민간업체가 대행할 경우 광고물 제작, 홍보행사, PR 등에서 17.56% 이상의 제작 수수료를 받을 수 있는 반면, 정부광고 영역에서는 제작과 관련한 어떤 수수료도 받을 수 없어 오히려 수익 구조에서 불리할 수밖에 없다. 또한, 수탁기관은 정부기관 등으로부터 홍보매체 정부광고료의 10%를 수수료로 징수하여 정부광고법 제10조 제3항에서 정하는 지원에 사용하고 사용 후 잔액은 모두 언론진흥기금으로 출연해야 한다.
둘째, 홍보매체에 집행하는 정부광고 예산 낭비 우려 때문이다. 정부광고법 시행령 제7조 제2항에 정부광고 수수료는 홍보매체에 집행되는 정부광고료의 100분의 10을 징수하도록 정하고 있다. 민간업체 입장에서는 수익 확대를 위해 홍보매체와의 관계를 이용하여 홍보매체 집행 단위 가격을 인상할 우려가 있다. 민간업체는 수탁업무 담당자 인건비, 제반 경비를 확대하여 수익을 대신하고자 할 수도 있다. 아울러 수탁기관을 복수로 지정할 경우도 마찬가지로 홍보매체와의 가격 협상력이 저하될 가능성도 있다. 홍보매체와의 가격협상 경쟁력이 약해지면 홍보매체가 요구하는 일방적인 정부광고료를 수용할 수밖에 없어 정부광고 예산이 누수될 수 있다.
그럼에도 정부광고법에는 민간 광고업계와 상생하는 규정이 들어있다. 정부광고법 제5조 및 동법 시행령 제3조 제1항에서 민간업체를 선정할 때 정부기관 등이 직접 선정할 수도 있고 수탁기관에 선정을 요청할 수도 있도록 명시하여 민간업체의 정부광고 참여를 법률적으로 보장하고 있는 것이다. 정부기관 등이 청구인들을 포함한 민간업체와 협력이 필요하다고 판단되는 경우에 직접 민간업체를 선정할 수 있도록 자율권을 보장하고 있으며, 정부기관 등은 수탁기관에 민간업체 등과 협력하여 정부광고 업무를 종합적으로 수행하도록 요청할 수 있게 규정함으로써, 민간업체 참여를 법률적으로 보장한 것이다. 정부광고 대상 기관인 정부기관 등이나 수탁기관은 반드시 국가계약법, ｢조달사업에 관한 법률｣(이하 ‘조달사업법’), ｢전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률｣
(이하 ‘전자조달법’) 등의 규정에 따라 공개경쟁입찰을 통해 공정하게 선정된 전문 민간업체와 함께 정부광고 업무를 수행할 수 있다. 중요한 부분은 한국언론진흥재단이 민간업체와 협력 업무 지원에 따른 어떤 수수료도 받고 있지 않다는 점이다.
결론적으로 정부광고법 제도는 ① 정부광고 업무 수행 과정에서 민간의 참여를 보장하고 있어 민간업체의 권리 침해 사항이 없으며, ② 국가계약법 등 관련 법률 규정에 따라 공개경쟁방식을 적용함으로써 어떤 차별도 없고, ③ 정부기관 등이 직접 민간업체를 선정하는 것도 가능하며, ④ 규제심사대상 조항이 없고, ⑤ 위임입법에 따라 정부가 직접 수행하는 것보다는 전문 수탁기관을 지정하여 수행하는 것이 효율적이며, ⑥ 정부광고법 상 수탁기관지정이 개방되어 있다는 점, ⑦ 정부광고 시행에서 홍보매체 선정, 광고비 산정 등 일체의 권한이 정부기관 등에 있어 홍보매체별 영업권과 자율성이 보장되는 점 등을 고려할 때, 정부광고법이 민간업체의 권리와 이익을 침해한다는 주장은 근거가 없다.
2) 단일 수탁기관 지정 타당성에 대한 제언정부광고법 시행령 제3조제2항에 “정부기관 등의 장은 법 제5조에 따라 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 다음 각 호의 구분에 따른 기한까지 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 문화체육관광부장관에게 요청해야 한다. 다만, 긴급담화 등 긴급하거나 문화체육관광부장관과 사전에 협의된 정부광고는 광고 시행일전날까지 요청할 수 있다.”고 명시되어 있다. 정부가 국민에게 긴급히 알리기 위해 신문 등 매체 지면과 시간 등의 확보가 필요한 경우에도 재단이 구축하고 있는 홍보매체 네트워크와 협상력을 활용하여 정부광고를 시행하도록 하고 있는 것이다.
또한, 현실적으로 소규모 정부기관 등의 홍보 예산으로는 지상파방송 광고를 시행하기 어려운 경우가 많지만 한국언론진흥재단이 한국방송광고진흥공사(KOBACO)나 에스비에스엠앤씨(SBS M&C)와업무 협정을 통해 확보할 수 있는 광고 시간을 배정함으로써 효율적인 방송광고가 가능한 상황이다.물론, 위와 같은 일련의 과정은 정부광고 업무 창구를 일원화하여 수행함으로써 가능하다. 만일 개별 광고사업자가 업무를 수행한다면 예산이 부족한 정부기관 등은 지상파방송 광고는 물론 대국민 접촉점이 우수한 광역매체 등에 광고를 시행하는 것 자체가 불가능하며 그것은 바로 국민의 알권리를 저해하는 결과로 이어질 것이다.
그럼에도 불구하고 재단이 정부광고 대행을 독점하여 시장의 형평성을 저해한다는 주장이 제기되어 왔다. 하지만 정부광고 시장은 전체 국내 광고 시장의 약 7%의 비중을 차지하는 일부라는 점, 정부광고 대행 수수료를 통해 수익 사업을 진행할 수 없음과 언론진흥 기금 출연 등 전액 공익적 환원이 이루어진다는 점에서 독점 논란은 성립될 수 없다. 한국방송광고진흥공사의 방송광고 판매 독점 헌법불합치 결정은 한국방송광고공사가 모든 지상파방송사의 광고 시간대 판매를 독점 대행했기 때문이다. 이에 한국방송광고공사는 공적인 취지에 따라 KBS, MBC 등 공영방송의 광고시간 판매만을 대행하게 되었고, SBS M&C가 민영방송 미디어렙으로 만들어진 것이다. 정부광고의 영역에서만 매체집행 업무를 수행하는 한국언론진흥재단과 한국방송광고공사사례를 비교하는 논의는 적절치 않다.
정부광고법은 정부광고의 효율성과 공익성 향상, 홍보매체의 보편성, 신뢰성 확보, 정부광고 제작과 관련한 부정비리 방지, 기사를 가장한 유사정부 광고 금지, 군소 민간업체들의 정부광고 참여 기회 제공 등을 목적으로 하고 있다. 또한, 정부광고 업무의 주체는 문화체육관광부이며 그 업무의 복잡성 때문에 한국언론진흥재단에 위탁관리 하는 것일 뿐이다. 정부광고 업무 시행 주체를문화체육관광부로 일원화하고, 해당 업무를 직접 수행할 수 있는 수탁기관을 지정하는 것은 효율성과 규모의 경제를 고려한 정부광고 시행, 각 정부기관 광고 업무 담당자들의 전문성 부족과 광고업체들의 비정상적인 영업행위로 인한 시달림 등을 고려하였을 때 입법 목적 달성에 기여하는 적절한 방법이다.
3) 정부광고법 제9조에 대한 논란과 제언정부광고법 제9조의 내용은 “(정부기관등의 유사 정부광고 금지 등) 정부기관 등은 제2조 제3항에 따른 정부광고 형태 이외에 홍보매체나 방송시간을 실질적으로 구매하는 일체의 홍보행태를 할 수 없다. 다만, 해당 홍보매체에 협찬 받은 사실을 고지하거나방송법 제2조제22호에 따른 협찬고지를 한 경우에는 그러하지 아니하다.”로 되어 있다. 이 부분은 정부광고법 제2조 제3항을 어긋나는 경우 정부광고로 인정할 수 없는 유사정부광고에 해당하니 금지한다는 내용과 협찬 사실을 절차 등에 따라 고지할 경우 정부광고로 인정한다는 내용으로 되어 있다.
<표 11> 협찬고지 관련 헌법재판소 결정
경우에 한하여 행할 수 있도록 규제하고 있으나(방송법 제73조 제5항), 협찬고지에 대하여는 이러한 제한을 가하지 아니하는 대신 정의규정인 방송법 제2조 제22호 에 의해 협찬고지의 방식을 협찬주의 명칭 또는 상호 등을 고지하는 것으로 제한하고, 이 사건 법률조항에 의해 그 허용범위 자체를 제한함으로써 그 규율에 갈음하고 있다.
즉, 여기서 금지 예외조항은 유사정부광고가 아니므로 정부광고로 인정한다는 의미이며 이 부분은 헌법재판소에서 이미 결정을 내린 바 있다(“협찬고지”는 광고주가 방송매체를 이용하여 명칭이나 상호, 이미지 또는 상품을 홍보하기 위해 프로그램 등에 재원을 보조하는 광고의 형태이다; 헌법재판소 2003.12.18.자 2002헌바49 결정).
헌법재판소의 결정문에 담긴 내용은 헌법재판의 특성상 정의하기 모호한 영역에 대한 최종결정권을 갖고 있다. 헌법을 비롯한 모든 법령의 의미를 깊이 있게 해석하고 판단하여 사회가 공감할 수 있는 결정을 내리는 것이 헌법재판의 본질이기 때문이다. 따라서 협찬고지는 합법적인 광고이자 정부광고이니만큼 정부광고법의 대상이 되므로 동법에 따라 집행하면 된다는 의미를 담고 있다.
<그림 3> 정부광고와 유사정부광고의 영역 구분 개념도
정부광고법은 물론 모든 법령 문장은 철저한 논리학 구조로 이루어지며 그 기본은 기본과정을 의미하는 논리구조(p→q, p∧q,
p∨q)와 부정을 상징하는 부호(~) 등으로 구성된다. 이러한 논리문장에서 예외, 금지 등은 부정을 의미하는데 ‘금지의 예외’는 ‘부정의 부정’에 해당된다. 이 논리구조는 사회과학은 물론 자연과학에서도 불변으로 인정되는 것이므로 반론의 여지가 없기에 정부광고법 제9조의 내용도 논리학 구조에 맞춰 설명할 수 있다.
<표 12> 정부광고법 제9조에 대한 논리해석표
-다만, 해당 홍보매체에 협찬 받은 사실을 고지하거나 방송법 제2조제22호에 따른 협찬고지를 한 경우에는 그러하지 아니하다. -죄측 내용에 해당하는 경우는 유사 정부광고가 아님 -~(p→~q) = q∧p(동치관계): 유사정부광고에 해당하지 않으면서 홍보매체에 협찬을 고지하거나 방송법 제2조제22호에 따라 협찬고지를 한 경우 ※정부광고법 제2조 제3항의 의미와 같음
여기서 가장 중요한 것은 ‘협찬’과 ‘협찬고지’의 어의를 명확히 하는 것이다. 방송법 관련 규정상 방송에서의 협찬은 “타인으로부터 방송프로그램의 제작에 직접적･간접적으로 필요한 경비･물품･용역･인력 또는 장소 등을 제공받는 것”을 의미하고, 협찬고지는 방송법 제2조 제22호에 “타인으로부터 방송프로그램의 제작에 직접적･간접적으로 필요한 경비･물품･용역･인력 또는 장소 등을 제공받고 그 타인의 명칭 또는 상호 등을 고지하는 것”이라 명시되어 있다. 즉, 기업이나 기관 등이 직간접적 이미지 제고, 광고, 홍보를 목적으로 제공하는 원인행위 자체가 협찬이고, 그 사실을 표기, 음성 등으로 알리는 것이 협찬고지이다. 문제는 방송계에서 협찬을 제작지원으로만 인정하려 한다는 점이다. 기업 등은 민간
영역이므로 방송프로그램에 제작비 등을 지원할 수 있을지 모르지만 정부기관 등은 세금으로 운영되기 때문에 법령으로 지원을 따로 정의하지 않는 한 민간 방송프로그램에 제작비를 지원할 수 없다. 즉, 협찬을 통해 지원을 한다면 그것은 정부광고법 제2조와 같은 광고, 홍보활동에 해당되는 것이며 실제 홍보예산으로 협찬을 시행하고 있다. 그렇다면 방송협찬 역시 정부광고법 제5조에 따라 문화체육관광부장관에게 요청하여 시행하여야 한다.
방송사들이 정부광고법에 예민한 반응을 보이는 것은 협찬의 규모에 있다. 방송통신위원회가 밝힌 자료에 의하면 중앙 지상파4사의 전체 협찬매출액 중 30%, 지역방송･종교방송 등의 전체 협찬매출액 중 70%가 정부･공공기관이 협찬하고 있음을 알 수 있다. 때문에 방송사들은 정부광고주가 한국언론진흥재단을 통해협찬을 집행할 경우 협찬액의 10%에 해당하는 수수료가 공제되므로, 방송사 수입이 감소할 것을 우려하는 것이다. 하지만 이 부분은 사실과 차이가 많으므로 반드시 짚고 넘어가야 한다.
<표 13> 방송영역별 정부･공공기관 협찬 규모(2017년 기준)
방송 협찬은 광고와 달리 허용범위와 시간 등이 ｢방송법｣에 규정되어 있지 않아 단가가 합리적으로 산정되었는지 확인하기 어려워 규제 사각지대로 꼽힌다. 협찬 비중이 높아질 경우 프로그램완성도가 훼손되고 협찬 유치로 인해 제작 자율성은 침해될 것이며 방송 콘텐츠는 상업성이 심화될 것이다. 아울러 협찬은 방송통신발전기금도 징수하지 않으므로 방송사와 협찬사들은 협찬방식을 더욱 선호하게 된다. 현행법은 광고매출을 기준으로 방송통신발전기금을 징수하고 있기 때문이다. 형평성에서도 이는 심각한 문제라고 할 수 있다. 시장 질서를 교란하고 방송의 공공성을 침
해하는 협찬 매출은 제작비가 투명하게 집행되었는지, 그리고 그것이 합리적으로 산정된 것인지조차 명확하지 않다. 협찬은 방송사와 광고주 간 직거래가 가능하고 단가 산정에 대한 정보가 없으며, 허용범위와 시간 등이 방송법에 규정되어있지 않다는 점에서 음성적인 광고거래가 될 가능성이 높다.
4) 정부광고 수탁기관의 역할에 대한 제언(1) 정부광고 수탁기관의 정체성 재정립한국언론진흥재단은 정부광고법에 따라 문화체육관광부장관으로부터 정부광고 대행 업무를 위탁받은 수탁기관이다. 민간 광고시장과 견주어 보면 정부기관 등의 광고, 홍보 등의 업무를 대행하는 광고회사 역할을 하고 있는 것이다. 정부광고법에 따르면 정부광고를 희망하는 정부기관 등은 문화체육관광부장관에게 광고 시행을 요청하도록 되어 있다. 즉, 정부기관 등의 업무를 정부기관이 수행하도록 한 구조이다. 만일, 문화체육관광부가 한국언론진흥재단에 정부광고 업무를 위탁하지 않고 직접 수행하고 있다면 정부광고 관련 이해관계자들의 불만이나 비판은 존재하지 않았을 것이다. 하지만 2018년 기준으로 연간 17만 건에 달하는 정부광고 업무를 중앙정부기관이 담당하기에는 무리가 있으므로, 지금까지 정부광고 업무를 대행해 온 준정부기관인 한국언론진흥재단에 위탁한 것이다. 즉, 한국언론진흥재단이 수행하고 있는 정부광고 업무는 문화체육관광부가 행하는 것과 다름이 없다.
그럼에도 불구하고 광고업계, 홍보업계 등에서 시비를 일으키는 주된 이유 중 하나는 바로 정부광고법에 명시한 수탁기관의 정체성과 관련이 있다. 신문법에 의해 설치 운용되고 있는 한국언론진흥재단은 그 명칭부터 광고라는 영역과 직접적으로 연계되지 않는다. 대외적 불만 중 “언론진흥을 위한 기관에서, 왜 광고업무를 대행하느냐?”는 내용이 많은데 그것은 언론진흥을 위해 설립된 기관인 한국언론진흥재단은 본연의 업무인 언론산업 지원 등에 경주하여야 한다는 주장이다.
앞서 밝힌 바와 같이 한국언론진흥재단이 정부광고 업무를 대행하는 것은 공적인 책무 수행하기 위함이고 수수료 수익금이 언론진흥기금 출연 등으로 선순환되고 있지만, 광고업계의 불만과이견을 잠재우기엔 한계가 있다. 이 문제를 해결하려면 우선 외형적 가치와 내면적 전문성을 함께 보완하고 우호적인 대외관계가 구축되도록 광고업계 지원 등을 확대하여야 한다. 정부광고 업무를 수행하는 기관과 조직의 이름도 광고와 적합하게 분화시켜 별도로 운용할 필요가 있다. 이러한 목적에 따라 동일한 구조로 운용되는 한국옥외광고센터가 가장 좋은 예라 할 수 있다.
한국옥외광고센터는 행정안전부 산하 준정부기관인 지방재정공제회의 조직 중 하나였다. 행정안전부가 관리하고 있는 국가 소유의 옥외광고 시설을 운용하다 보니, 옥외광고업계 등으로부터 “지방재정공제회가 왜 옥외광고에 관여하느냐?”는 이의의 대상이었다. 현재 한국언론진흥재단과 동일한 공세를 받았던 것이다. 이에 지방재정공제회는 조직 구도는 유지하되 업무 성격에 따라 조직의 명칭을 분화시켰다. 옥외광고 업무를 담당하던 조직을 조직도에는 그대로 유지한 채 한국옥외광고센터로 명칭 독립을 시킨것이다. 기관의 새로운 정체성을 만들어 낸 것인데 이 결과는 매우 주효한 성과를 낳았다. 먼저, 옥외광고에 대한 행정안전부의 정책을 시행하는데 대외적 거부감이 감소한 것이다. 지방재정공제회 옥외광고국이라는 명칭보다 지방재정공제회 산하 한국옥외광고센터라는 별도 조직이 옥외광고 분야의 전문성과 당위성을 향상시킨 것이다. 물론 한국옥외광고센터는 내면적으로도 전문인력 보강과 구조 개편 등 명칭에 적합한 체제를 구축하였기에 가능한 일이었다. 한마디로 한국옥외광고센터라는 기관브랜드를 구축하고 정체성을 확립해 온 것이고, 이 정체성에 대하여 대외적으로
호응적인 이미지를 획득하였기에 가능한 일이었다.
정체성은 외형적인 스타일(style)과 테마(theme)로 구분된다(Schmitt & Simonson, 1997). 여기서 스타일은 로고, 심벌, 색상, 모양 등 브랜드의 외형적 요소를 나타내며, 테마는 이념, 정신 등을 가리킨다. 일상에서 스타일은 상징색이나 형태를 갖춘 로고타입으로 표현되며, 테마는 함축적 의미를 담은 슬로건으로 표출되는 구조이다.이 같은 사례와 이론을 비추어 볼 때, 한국언론진흥재단도 정부광고법을 안착시키고 공익적 가치 창출과 소명을 완수하기 위한 조직 대전환이 필요하다고 판단된다. 그렇다면 정부광고 업무 대행과 관련하여 한국언론진흥재단이 전환하여야 할 영역과 구축해야 할 정체성의 방향과 내용을 먼저 파악하여야 한다.(2) 정부광고 수탁기관의 정체성 방향과 내용
정부광고 수탁기관으로서 한국언론진흥재단이 정립해야 할 정체성의 방향과 내용을 파악하기 위한 전문가 자문을 시행한 결과는 다음과 같이 나타났다. 가장 먼저 시행해야 할 일로는 한국언론진흥재단의 언론진흥 사업영역과 분리할 필요가 있다는 것이다. 현재 한국언론진흥재단은 신문법에 따라 언론진흥을 위한 지원 등을 수행하고 있으며, 정부광고법에 따라 정부광고 업무도 병행하고 있기 때문에 일괄된 정체성을 확립할 수 없다는 것이다.정체성 확립도 문제지만 대외적으로 양분되어 있는 이미지 통합이 불가능하다는 점도 지적하였다. 정부광고법 내용을 보면 한국언론진흥재단이 정부광고 대행을 통해 발생된 수수료 수입을언론진흥기금에 출연하여 언론과 광고산업 전체에 선순환 효과를 주는 공적 책무를 수행한다고 하지만, 실제 대외적 비판의 내용은 본질과 차이가 크다는 점이다. 언론계는 언론계대로, 광고계는 광고계대로 부정적인 시각을 갖고 있으며, 그 시각의 차이가 광고계의 경우 전문성 부족 등의 시비로 이어지고 있다는 점도 논의되었다. 즉, 한국언론진흥재단이 법과 제도에 따라 공적인 책무를 수행하지만 정부광고 업무 대행으로 수익을 창출하기에 각각의 역할이 상호 이율배반적 이미지로 비춰져 역효과를 가져온다는 것이다.
정부광고 수탁기관의 역할과 관련된 견해는 우선, 정부광고를 단순한 광고로 규정하지 말고 장기적 정책캠페인으로 연계시키는 노력이 필요하다는 의견이 나왔다. 일시적으로 집행하고 국민의기억에 회상되지 않는 광고는 지양하고 하나의 정책을 개연성 있는 이야기로 풀어가는 캠페인을 성공시켜야 한다는 것이다. 나아가, 정부광고라는 수단을 활용하여 정책브랜딩과 국가브랜딩 과정을 통해 공공브랜드 자산을 구축하는 주체가 되어야 한다는 의견이 있었다. 민간 광고회사 특히, 대기업 계열사로서 광고회사는 모기업 브랜드 자산 구축과 관리의 주체로서 수많은 연구와 전략수립 활동을 하고 있는 것을 볼 때, 정부광고 수탁기관은 응당 정책과 국가에 대한 소명을 수행하여야 한다는 것이다. 이를 위해서는 재단 내부의 전문인력을 충분히 활용하고 별도 전담부서를 조직하여 정책과 국가브랜드 자산 구축과 이미지 제고를 위한 체계를 갖추는 것이 시급하다고 제언하였다. 그래야만 정부광고 수탁
기관으로서 공공적 위상과 가치를 인정받을 수 있다는 것이다.
정체성 확립도 중요한 과제로 꼽혔다. 현재 한국언론진흥재단의 슬로건은 “국민과 함께, 언론과 함께”인데, 이 슬로건 속에는 언론진흥을 위한 지원이라는 연상만 강하게 담겨 있으므로, 정부광고라는 공공적 사업을 시행하는 기관으로서의 정체성을 가미하는 것이 필요하다는 것이다. 물론, 정부광고 업무가 별도의 센터 등으로 독립적으로 운영된다하더라도 한국언론진흥재단에 연계가 되어 있으니, 예하 슬로건(예: 정책커뮤니케이션 허브)과 로고, 상징체계 등을 새롭게 만들어 확산시킬 필요도 있다는 주장이다.위와 같은 일련의 과정이 전제되어야 비로소 정부광고 수탁기관의 위상을 정립할 수 있다는데 의견이 모아졌다. 더불어 현안과 관련된 부분에서는 정부광고법과 관련된 보완점과 현안 대응방법등이 거론되었다. 정부광고법과 관련된 보완점은 수수료율 시비와도 관계가 있다. 이에 대한 방안으로 논의된 것은 정부광고법 시행령에 있는 수익금의 언론진흥기금 출연을 수익규모 대비 일정비율 등으로 명문화 할 필요가 있다는 내용이었다. 또한 광고계 등 관련업계에 대한 지원 비율도 수익규모 대비 일정비율로 정하는 것이 바람직하다는 의견이 있었다. 단순하게 기금출연과 지원 방향 등만 명시되다보니, 실제 수수료 수입의 공적 환원을 주도함에도 불구하고 대외적 질타를 받는다는 것이다. 어차피 법령에 따라 수수료 수입을 사용해야 한다면 시행령 개정 등을 통해 명문화하고 타당성을 확보하는 것이 필요하다는 의견이다. 이 같은 과정을 통해 법령을 정비하면 수수료율(10%)에 대한 합리적 근거도
확보된다는 면에서 일리가 있다.
방송업계 등과 마찰이 발생한 정부광고법 제9조 의미를 명확히 해야 한다는 의견도 나왔다. 정부광고법 제9조는 정부기관 등이 매체에 협찬 등을 시행하기 위해서는 반드시 출처를 밝히라는 조항이다. 즉, 신문 등 인쇄매체와 관련된 영역에서는 관련 법조항이 없지만, 현행 방송법에는 협찬여부를 알리는 협찬고지 관련 조항(방송법 제2조 제22호)이 있으니, 정부기관 등이 방송매체에 협찬을 할 경우에는 방송법에 명시한 방법에 따라 고지하라는 내용이다. 그럼에도 문장 자체가 오해를 불러올 소지가 있으니, 법제처 등과 협의하여 그 의미를 명확히 보완하는 것이 좋다는 의견이었다. 물론, 협찬 자체는 정부광고법 제2조에 해당하는 정부광고이므로 동법 제5조에 따라 문화체육관광부장관에게 요청하여시행하는 것임에는 이견이 없었다.
국정감사, 유관단체 이의제기 등에 대한 정부광고 관련 현안 대응방법에 대한 논의도 진행되었다. 가장 먼저 2019년 국정감사 때 표출된 수수료율에 대한 부분은 근본적 대응방법이 잘못되었다는 지적이 있었다. 광고계에서 피 방식이든 커미션 방식이든 수수료나 수수료율에 대하여 매체사에서 이의를 제기하진 않는다. 수수료 관련 문제를 거론할 수 있는 주체는 광고주이며 그 내용은 광고회사와의 협의사항이지 매체사가 관여할 부분이 아니다. 한국언론진흥재단이 준정부기관이라는 특수성과 정부광고라는 특성이 있더라도 광고비를 지원비로 인식하고 있는 상황은 개선해 나가야 한다는 것이다.광고는 보다 많은 노출효과를 달성해야 하므로 확산효과가 뛰어난 매체, 많은 이용자층을 지닌 매체에 집행하는 것이 당연하다. 그럼에도 마치 정부광고를 모든 매체에 골고루 나눠야 한다는 주장이 등장하는 것은 근본부터 대처를 달리해야 한다는 의견이다. 대응방법에 대한 전문가들의 의견을 요약하자면, ① 현재 정부광고는 법에 따라 시행하도록 규정되어 있으므로 법령에 명시된 사항에 대한 시비는 대응할 필요가 없고, ② 수수료율은 이미 법으로 정해진 내용이므로, 수수료의 공익적 환원과 사회기여 역할 중심의 대응이 필요하며, ③ 준정부기관이 단일 대행하므로 수수료 수입이 기금출연 등 공적으로 활용될 수 있다는 주장을 강화해야 한다는 것이다.
<표 14> 정부광고 수탁기관의 정체성 방향과 내용에 대한 전문가 의견
정부광고 현안 대응 -수수료율 문제 등 대응방법 전환: 수수료의 공익 목적 강조 -단일 수탁기관 문제: 수탁기관 미션과 정체성 홍보 -법 기반의 타당성을 근거로 능동적 대처 필요
결국, 수수료와 역할, 전문성 등과 관련한 논란에 대해 재단은 방어적인 대처만을 할 것이 아니라 수수료를 어떻게 활용할 것인지, 공적 자금의 선순환에 대한 선제적인 대응모델을 내놓아야 한다는 견해로 귀결된다. 정부광고 수탁기관의 정체성이 분명하고, 사회적 기능과 역할이 천명되어 있으며, 실제 정부광고법에 명시한 본연의 기능과 역할을 수행한다면 문제될 것이 없다, 수수료 문제만 하더라도 수수료율 시비에 대응하지 말고, 말고, 수수료 사용
의 공익적 가치를 알리는 방향으로 전환해야 한다. 즉, 정부광고법 기반의 타당성을 근거로 능동적인 대처가 요구되는 상황이다.
5) 정부광고 수탁기관의 기능과 위상강화를 위한 제언(1) 정부광고를 활용한 정책브랜딩 플랫폼 기능앞의 전문가 자문결과와 정부광고가 나아갈 방향 등을 구체화하면 최종적으로 한국언론진흥재단은 정부기관 등이 시행하는 정책커뮤니케이션과 정책브랜딩의 전략적 주체가 되어야 한다. 현재 한국언론진흥재단이 담당하는 정부광고 영역에서 구축할 수있는 정책 인지도 향상이나 이미지 제고 등을 아우르고, 장기적인 정책전략을 수립하고 그 내용을 시행할 수 있는 커뮤니케이션 허브이자 플랫폼으로서의 역할이 필요한 것이다. 나아가 한국언론진흥재단이 해외 정부광고 영역도 대행하고 있으므로, 국가브랜딩의 영역까지 주체적으로 활동해야 할 필요가 있다.
<그림 4> 정책브랜딩 플랫폼으로서의 허브 구조도
정책은 개별적으로도 중요한 의미를 지니지만 각 정책들이 하나의 국가 발전 추진체 역할을 할 수 있도록 융합되어야 더욱 가치가 있다. 문제는 각각의 정책을 성공시키기도 어려운데 정책 간의 상호관계까지 고려할 수 있겠는가 하는 것이다. 정책의 전반적 과정에 대한 체계적 관리가 없이는 불가능한 일이다. 결국 정책의 성공을 위해서는 정책의 수명과 효과에 대한 관리체계가 마련되어야 한다. 이럴 경우 정책을 하나의 브랜드로 구축하고 접근하는 방법이 요구된다. 많은 글로벌 기업이 제품이나 서비스를 생산하기에 앞서 브랜드 아이덴티티를 구축하고 관리하는 체계를 활용하는 것이다.
미국은 물론 유럽 등 선진국의 경우 하나의 정책이 입안되고실행되는 과정은 물론 평가의 과정까지 일관된 흐름에 따라 관리되는 정책 브랜딩 체계를 갖추고 있다. 즉, 브랜드 정체성 구축과 이미지 제고를 위한 체계를 보유하고 있는 것이다. 이에 우리나라도 정책의 정체성을 구축하여 공중과의 관계 구조를 우호적으로 정립하는 정책 브랜딩 방안 도입이 필요하다. 전략적 차원에서 시행되고 관리되는 정책은 인지도의 확산을 비롯해 집행의 효율성과 효과 등 전반적인 차원에서 긍정적인 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 더불어 정책 브랜딩의 과정에서 형성되는 공중의 우호적 태도와 이미지 제고를 기대할 수 있다.
정책이란 정부에서 일정한 가치 이념을 수립하여 이를 실현하기 위한 전략적 사업계획이다. 여기에는 국민과 국가에 대한 혜택이 가장 우선된다. 또한 정책이란 국가 및 공공기관의 행정목표달성을 위한 의도적, 계획적, 행동적 주요지침을 말하며, 정책과정은 정책이 산출되기까지 밟아야 할 일정한 절차를 의미한다. 어떠한 사회적 이슈가 정책으로 구현되기 위한 정책과정은 이론마다 다소 차이는 있지만 ① 정책의제설정 → ② 정책결정 → ③ 정책집행 → ④ 정책평가의 단계를 거친다.
정부광고 수탁기관으로서의 역할은 앞의 네 가지 단계별로 적절한 전략과 전체를 통칭할 수 있는 캠페인 전략을 제언하고, 이에 적합한 정부광고를 확산시키는 것이다.(2) 정책브랜드 구축 및 관리 기능정책홍보는 정책을 수렴하고 결정하는 과정에서만 필요한 것이 아니고 정책이 제기되고 결정, 집행 그리고 평가되는 단계 모두에서 항상 병행되어야만 한다. 국가적으로나 사회적으로 중요하고, 필요한 정책이라 하더라도 국민 개개인들이 정책에 대한 정서적 동의가 이루어지지 않는다면 그 정책은 결코 성공할 수 없기 때문이다.
과거와 같이 정부 핵심에서 주요 정책의제들이 발의되고 결정된 후 국민들에게 설득을 통해 동의를 구하고 정책을 추진하는 수직적 정책수행 방식으로는 더 이상 정책추진 동력이 나올 수 없다. 이 같은 정책수행 패러다임의 문제점은 결국 새로운 형태의 정책홍보 패러다임을 개발할 필요가 있다는 것을 의미한다. 이에 미국, 캐나다, 영국 등을 중심으로 하는 선진국 그룹은 마케팅 커뮤니케이션 영역의 소비자 관련 이론을 응용한 브랜딩 기법을 정책과정에 도입하고 있는 것이다. 바로 통합적 정책커뮤니케이션(IPC: Integrated Policy Communication) 프로그램이 요구된다, 통합적 정책커뮤니케이션은 정책브랜딩 과정에 선결해야 할 조직과 문화의 통합, 커뮤니티의 일관화를 의미한다.
<그림 5> 통합적 정책커뮤니케이션의 조건
이 과정을 보면 메시지 통합, 조직 통합, 커뮤니케이션 채널 통합, 피드백 통합으로 나눌 수 있는데 메시지 통합은 광고가 구현되는 채널 접점마다 동일한 의미의 메시지가 노출될 수 있도록 조정하고 매체별로 동일한 슬로건을 활용하거나 광고물의 색상, 카피 성향, 디자인 유형, 레이아웃 등의 일관성 확보를 의미한다. 모든 매체의 광고물이나 프로모션 현장에서도 동일한 메시지 의미를 느낄 수 있도록 노출되는 스타일과 테마를 통합하는 것이다. 조직 통합은 커뮤니케이션 전담조직 운영으로 메시지 일관성을 확보하는 것이며, 조직 구성원 내부 메시지 통합, 의견 결정과정
통합으로 커뮤니케이션 활동 역량을 집중할 필요가 있다는 것을 의미한다. 커뮤니케이션 채널 통합은 광고 대상 매체들의 특성에 따라 시간별, 이용자 분포별, 메시지 특성별 상호연계성 확보를 위한 통합 관리 운용과 매체별 접점관리를 중심으로 운용함을 말한다. 피드백 통합은 광고 효과분석 및 전략수정, 보완 채널 일원화, 동일한 기준을 적용한 체계적 분석 등을 의미한다.
정책과정에 브랜딩 이론을 도입한다는 것은 정책의 중심이 정부에서 국민으로 옮겨짐을 의미한다. 마케팅 영역에서 브랜드 자산을 구축하기 위한 핵심을 소비자에 두고 있는 것과 같은 이치인 것이다. 이것은 공식적, 관념적 차원을 넘어서서 특정 정책에 대해 한 사회가 공유하고 있는 의미, 동질성, 실천적 행위와 같은실질적 의미도출을 통해 설명하는 것이다. 특정 정책의 정당성은 논리적 합리성이 아니라 한 시대를 구성하고 있는 국민들의 공통된 생각을 통해 평가된다는 의미다.
정책이든 마케팅 영역이든 브랜딩 과정에 가장 우선되어야 하는
<그림 6> 정책브랜드 관리 과정
것은 브랜드 정체성 정립이라 할 수 있다. 마케팅 영역에서 브랜드 정체성을 정립하기 위해서는 시장과 소비자, 경쟁환경 등 전반적인 환경분석이 면밀히 이루어져야 한다. 브랜드가 지닌 위치와 현실을 알아야 적합한 정체성을 도출할 수 있는 것이다. 브랜드비전과 목표도 중요하다. 신규 브랜드일 경우 환경분석에 의한 정보와 더불어 지향점이 뚜렷해야 하기 때문이다.
정책브랜드도 같은 과정을 거친다. 정책브랜드 정체성을 도출하기 위해서도 정책과 관련된 사회연관성, 국민의 반응, 반대세력 등에 대한 정보와 자료를 세심하게 분석해야 한다. 그러기 위해서는 마케팅 영역에서 적용하는 이론적 토대를 활용할 필요가 있다. 정책의 본질이 무엇이고 추구하는 바가 무엇이며, 어떤 목적을 가지고 있는지를 명확히 해야 하는 것이다.
정책브랜드 정체성 정립 과정에서 주의할 부분은 자칫 정책집행 결과가 가져올 수 있는 물질적 가치에 몰입될 수 있는 부분이다. 정체성은 지극히 정신적인 속성을 가지고 있기 때문이다. 정책브랜드 정체성 체계에 물질적 가치가 반영되면 매출 중심의 경쟁구도에 집중하게 되며 국민과의 관계구축이라는 정책브랜드 본질을 잃게 된다. 정부가 시행하는 정책은 기본적으로 범국민적 공공성을 바탕에 두고 있으므로 물질적 가치를 이념화하지 않도록더욱 주의를 기울여야 한다. 만일 정책브랜드 정체성에 물질적 가치가 투영될 경우 제품이나 서비스 브랜드보다 훨씬 심각한 대립과 분쟁을 불러올 수 있다. 아무리 잘 만들어진 정책이라 하더라도 반대 의견을 지닌 집단이 존재한다는 것을 염두에 두어야 한다.(3) 정책커뮤니케이션 허브 기능
위와 같은 이론과 논리는 한국언론진흥재단이 정책커뮤니케이션 허브로서 일괄된 정부광고 대행 업무를 통해 구현해야할 부분이다. 정부광고의 성공은 바로 정책의 성공이고, 정책의 성공은 국민에 대한 혜택으로 이어지기 때문이다. 정부기관 등에 본질적인 서비스를 제공해야 한다는 것이다. 궁극적으로 한국언론진흥재단은 정부광고 전략지원 체계를 갖추어야 함을 의미한다.민간 광고회사에는 명칭에 차이가 있지만 ‘브랜드전략연구소’, 또는 ‘마케팅전략연구소’ 조직이 있고, 여기서 조사, 분석, 연구 등을 통해 광고주의 광고전략과 커뮤니케이션전략의 토대를 제공한다. 물론 석사, 박사급 연구원, 연구위원도 5명에서 많게는 16명까지 배치되어 있다. 민간 광고회사의 연구조직은 광고주 유치를 위한 경쟁에서 매우 중요한 역할을 한다. 광고주가 요청한 과업에 대한 새로운 해석과 전략을 개발하여야 하는 책임도 있다.
<그림 7> 정부광고 수탁기관의 역할
정부광고 수탁기관은 중앙정부는 물론 지방자치단체, 공기업 등 공공법인을 모두 광고주로 아우른다. 때문에 직능별, 지역별, 문화권별 정책방향에 차이가 있고 각각 다른 전략적 기반을 요구한다. 이에 대응하기 위해서는 다음의 그림과 같은 조직을 운영할 필요가 있다. 단기적인 정부광고라면 모르지만 국정과제나 장기적인 정책캠페인을 성공적으로 달성하기 위해서는 반드시 전략적 토대가 필요하다. 전략이 입안되어야 그 전략에 적합한 크리에이티브를 표현할 수 있고, 앞서 제시한 메시지 등의 일관성을 꾀할 수 있다. 이에 정부광고 대행업무를 수행하는 수탁기관은 장기적인 로드맵을 마련하여 정부광고주에게 만족스러운 정부광고 효과를 제공할 수 있도록 구상하여야 한다.
<그림 8> 통합적 정책커뮤니케이션 허브로서의 조직 운영체계
다시 말해서, 정부광고 업무 수탁기관인 한국언론진흥재단은 <그림 8>의 공공커뮤니케이션 업무를 수행할 수 있도록 정부기관 등의 공공광고대행사(IPA: In-Public Agency) 기능을 갖추어야 한다. 이로써 정부광고법의 본질적 가치인 공적 함의를 구현하고 나아가 정책커뮤니케이션 허브로서의 한국언론진흥재단 정체성도 확립할 수 있다.
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